Phân biệt Nghị quyết quy phạm pháp luật và Nghị quyết cá biệt của HĐND các cấp

Để phân biệt thế nào là Nghị quyết QPPL và Nghị quyết cá biệt phải bắt đầu bằng việc tìm hiểu thế nào là văn bản QPPL. Khái niệm văn bản QPPL được quy định lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, được kế thừa trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, 2015 và gần đây nhất là Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020. Ông  Nguyễn Hoàng Nam – đại biểu HĐND tỉnh, nguyên Giám đốc Sở Tư pháp phát biểu tại Hội nghị triển khai Luật ban hành văn bản QPPL sửa đổi bổ sung năm 2020 Tại điều 2, điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã nêu rõ khái niệm "văn bản quy phạm pháp luật" và khái niệm "quy phạm pháp luật". Theo đó thì "văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này", còn "quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện". Theo quy định thì văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL. Các khái niệm này là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản QPPL với văn bản hành chính và các văn bản áp dụng pháp luật. Do đó, để xây dựng văn bản QPPL thì người soạn thảo cần phải nắm được dấu hiệu đặc trưng để phân biệt như sau: Một là QPPL có tính áp dụng chung, không đặt ra cho một chủ thể xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng rộng hơn. Hai là phải được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do luật định. Khi soạn thảo, người soạn thảo cần phải cân nhắc quy định đó có phải là QPPL hay không, các đặc trưng của quy phạm pháp luật gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc, tính cưỡng chế nhà nước và phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành (chủ thể được trao quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Để tránh việc nhầm lẫn về hình thức văn bản QPPL, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ, Nghị định số 154/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định này có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2021) đã quy định một số trường hợp nghị quyết do HĐND ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật: (1) Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân và các chức vụ khác; (2) Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và bầu các chức vụ khác; (3) Nghị quyết giải tán Hội đồng nhân dân; (4) Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; (5) Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; (6) Nghị quyết tổng biên chế ở địa phương;  (7) Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương; (8) Nghị quyết về chương trình, đề án, dự án, kế hoạch; (9) Các nghị quyết khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29, 30 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Luật ban hành văn bản QPPL sửa đổi năm 2020. Ngoài các quy định trên, để xác định nghị quyết QPPL có thể áp dụng phương pháp loại trừ, các nghị quyết không được nêu tại Khoản 3, Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Khoản 1, Điều 1 Nghị định số 154/2020/NĐ-CP và phải thỏa mãn đặc trưng có tính áp dụng chung, không đặt ra cho một chủ thể xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng rộng hơn; phải được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do luật định thì đó là Nghị quyết QPPL Đó là những cơ sở pháp lý giúp cơ quan soạn thảo, cơ quan tham mưu ban hành phân biệt đâu là Nghị quyết QPPL, đâu là Nghị quyết cá biệt, tạo sự thống nhất khi áp dụng pháp luật và ban hành Nghị quyết của HĐND các cấp. KD