Quốc hội thảo luận Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Sáng ngày 12/6/2025, Quốc hội thảo luận tại hội trường về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đại biểu Quốc hội Hoàng Thị Thanh Thúy (Đoàn ĐBQH tỉnh Tây Ninh) đã phát biểu góp ý, trong đó tập trung một số nội dung liên quan đến thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp xã, được quy định tại khoản 4 Điều 1 của dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 22 của Luật hiện hành).

Theo đại biểu, quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 22 dự thảo về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã – đặc biệt là Hội đồng nhân dân cấp xã – vẫn chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay. Cụ thể, dự thảo quy định: “Hội đồng nhân dân cấp xã ban hành nghị quyết để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp” và “Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao; phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp”.

Thẩm quyền của cấp xã được quy định trong Dự thảo Luật thực chất là sự tiếp nhận chuyển giao từ thẩm quyền của cấp huyện theo quy định của Luật hiện hành. Tuy nhiên, thực tiễn thời gian qua cho thấy thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện rất hạn chế, thậm chí hầu như không phát sinh. Cụ thể, theo Báo cáo số 572 ngày 26/12/2024 của Bộ Tư pháp về tình hình công tác tư pháp năm 2024 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2025, trong năm 2023, cấp huyện trên cả nước chỉ ban hành 2.571 văn bản quy phạm pháp luật; năm 2024 là 2.144 văn bản. Với tổng số 705 đơn vị hành chính cấp huyện, bình quân mỗi năm, HĐND và UBND cấp huyện chỉ ban hành chưa đến 2 văn bản quy phạm pháp luật.

ĐBQH Hoàng Thị Thanh Thúy phát biểu tại hội trường sáng ngày 12/6

Điều này cho thấy rằng, nếu việc chuyển giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ cấp huyện xuống cấp xã chỉ mang tính hình thức như quy định trong Dự thảo, thì rất có khả năng chính quyền cấp xã trong thời gian tới cũng sẽ rơi vào tình trạng hạn chế về vai trò pháp lý trong công tác điều hành và quản trị địa phương.

Trong bối cảnh phân quyền, phân cấp và ủy quyền ngày càng được mở rộng; mô hình tổ chức chính quyền địa phương đang được định hướng theo hướng rút gọn còn hai cấp và hoạt động theo nguyên tắc “Những công việc thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương phải do chính quyền địa phương quyết định và tổ chức thực hiện” (Điều 4 Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi, năm 2025), thì yêu cầu tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm là rất rõ nét. Với vị trí là cấp chính quyền gần dân nhất, trực tiếp quản lý phần lớn các lĩnh vực thiết yếu, cấp xã cần được nhìn nhận như một thiết chế quản trị có năng lực hành động độc lập trong khuôn khổ pháp luật, thay vì tiếp tục bị coi là “cánh tay nối dài” đơn thuần của cấp trên. Đặc biệt, HĐND cấp xã phải có quyền chủ động thiết lập các quy tắc vận hành phù hợp trong phạm vi quyền hạn của địa phương mình. Nếu không được trao thẩm quyền lập quy tương ứng, quyền tự chủ của chính quyền cấp xã chỉ tồn tại trên danh nghĩa và rất dễ rơi vào tình trạng phụ thuộc cứng nhắc vào cấp trên, đi ngược lại tinh thần cải cách hành chính.

Tại các Điều 21 và 22 của Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) năm 2025, phạm vi quyền hạn được trao cho cấp xã đang được mở rộng đáng kể, bao gồm các lĩnh vực như quản lý ngân sách, quy hoạch, đầu tư, chuyển đổi số, y tế, giáo dục, tổ chức bộ máy hành chính và giám sát quyền lực tại địa phương. Tuy nhiên, có thể thấy vẫn tồn tại sự thiếu tương thích giữa phạm vi thẩm quyền được mở rộng này và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã như được quy định trong Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi). Một mặt, luật tổ chức trao quyền thực chất cho chính quyền cấp xã; mặt khác, luật chưa mở rộng tương ứng các công cụ pháp lý để cấp xã thực hiện quyền lực được giao.

Vì vậy, đại biểu Thúy kiến nghị cần xem xét trao thêm thẩm quyền cho chính quyền cấp xã trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trước mắt, để bảo đảm tính thận trọng và triển khai hiệu quả quá trình phân quyền, có thể ưu tiên mở rộng thẩm quyền này cho Hội đồng nhân dân cấp xã. Thay vì chỉ thụ động thực hiện những nội dung “được luật và nghị quyết của Quốc hội giao”, HĐND cấp xã cần được chủ động quyết định và tổ chức thực hiện các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền, phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản trị tại địa phương. Đây là điều kiện cần thiết để hiện thực hóa nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp xã, đồng thời tạo nền tảng thúc đẩy xây dựng một nền hành chính hiện đại, hiệu lực và hiệu quả.

Để giải quyết những lo ngại về khả năng lạm dụng quyền lực hoặc ban hành văn bản trái pháp luật khi mở rộng thẩm quyền này, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần bổ sung các nguyên tắc rõ ràng nhằm giới hạn và kiểm soát chặt chẽ hoạt động ban hành văn bản ở cấp xã. Cụ thể, cần bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất, tránh trùng lặp, mâu thuẫn với văn bản cấp trên; xác định trách nhiệm cụ thể nếu có sai sót trong ban hành văn bản. Quan trọng hơn, với tinh thần tự chủ, tự chịu trách nhiệm, chính quyền địa phương các cấp, bao gồm cả cấp xã, phải thận trọng và nghiêm túc trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản, tuân thủ nghiêm quy định của pháp luật.

Khoản 7 Điều 1 của Dự thảo sửa đổi khoản 2 Điều 26 Luật hiện hành có quy định: “Trường hợp cần ban hành luật, nghị quyết ngay tại kỳ họp Quốc hội đang diễn ra hoặc kỳ họp gần nhất để giải quyết ngay vấn đề cấp bách, vướng mắc, bất cập phát sinh từ thực tiễn mà nội dung đề xuất chưa có trong Chương trình lập pháp hằng năm thì cơ quan trình áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn để xây dựng dự án, dự thảo; gửi hồ sơ dự án để Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến đồng thời quyết định việc bổ sung vào dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội để trình Quốc hội xem xét, thông qua.”

Đại biểu Thúy cho rằng quy định này cần được cân nhắc, chỉnh lý lại vì chưa bảo đảm tính hợp lý về kỹ thuật lập pháp và còn thiếu sự đồng bộ với quy định tại Điều 50 và Điều 51 của Luật hiện hành.

Thứ nhất, về kỹ thuật lập pháp: khoản 2 Điều 26 đang được sửa đổi nằm trong Chương II – là chương quy định quy trình lập pháp “thông thường” của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, nội dung khoản này lại viện dẫn đến việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, vốn là nội dung được quy định chi tiết tại Chương V (Điều 50 và Điều 51). Về bản chất, đây chỉ là một tình huống cụ thể áp dụng thủ tục rút gọn đã được quy định tại Chương V. Do đó, việc đặt quy định này trong Điều 26 sẽ dễ gây hiểu nhầm rằng tồn tại một “thủ tục rút gọn riêng biệt” dành cho Quốc hội, không nhất quán với hệ thống quy định hiện hành.

Thứ hai, về nội dung và cách diễn đạt: Việc sử dụng cụm từ “vấn đề cấp bách, vướng mắc, bất cập phát sinh từ thực tiễn” trong khoản 2 Điều 26 chưa hoàn toàn tương thích với cách phân loại các trường hợp được phép áp dụng thủ tục rút gọn tại Điều 50. Cụ thể, Điểm b Khoản 1 Điều 50 quy định: “Trường hợp cấp bách để giải quyết vấn đề phát sinh trong thực tiễn” – điều này đặt ra câu hỏi: liệu cụm từ trong Điều 26 có được hiểu là trùng với quy định tại Điều 50 hay không? Sự không tương thích trong ngôn ngữ pháp lý như vậy có thể dẫn đến các cách hiểu khác nhau về điều kiện áp dụng thủ tục rút gọn, gây lúng túng trong thực tiễn khi xác định thẩm quyền, nội dung và thời điểm điều chỉnh chương trình lập pháp hằng năm.

Từ những phân tích nêu trên, để bảo đảm tính logic trong hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu lực thi hành của Luật, đại biểu Thúy đề xuất: Nên chuyển toàn bộ nội dung của khoản 2 Điều 26 về Chương V, bổ sung vào Điều 51 như một khoản mới. Việc này sẽ giúp nội dung được đặt đúng vị trí theo trình tự logic trong cấu trúc của Luật, thể hiện rõ đây là một trường hợp áp dụng thủ tục rút gọn trong điều kiện đặc biệt; khi Quốc hội cần ban hành luật, nghị quyết ngay tại kỳ họp đang diễn ra. Điều này cũng bảo đảm sự đồng bộ giữa các quy định liên quan, hạn chế tối đa nguy cơ mâu thuẫn, chồng chéo hoặc diễn giải sai trong quá trình thực thi.

Thanh Trung